Come è noto il potere sanzionatorio dell’IVASS è previsto in via generale dall’art 5, comma 1, del d.lgs 209/2005 (“codice delle assicurazioni private”), il quale prevede che l’istituto svolga le funzioni di vigilanza sul settore assicurativo mediante l’esercizio dei poteri di natura autorizzativa, prescrittiva, accertativa, cautelare e repressiva prescritti dalle disposizioni del richiamato codice.
In concreto, data la tecnicità della materia, la disciplina di dettaglio dell’esercizio del potere sanzionatorio è affidata a Regolamenti IVASS, in applicazione dell’art. 9, comma 3, del codice delle assicurazioni private, e precisamente:
- Il Regolamento IVASS n. 1/2013 concernente la procedura di irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie applicabile ai procedimenti sanzionatori in relazione a violazioni commesse fino al 30 settembre 2018.
- Il Regolamento IVASS n. 2/2013 concernente la procedura di applicazione delle sanzioni disciplinari nei confronti degli intermediari assicurativi e riassicurativi applicabile ai procedimenti sanzionatori in relazione a violazioni commesse fino al 30 settembre 2018.
- Il Regolamento IVASS n. 39/2018, concernente la procedura di irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie applicabile ai procedimenti sanzionatori in relazione a violazioni commesse dal 1° ottobre 2018.
La giurisprudenza del Consiglio di Stato, ritiene che le sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dall’Istituto, sebbene non possano ritenersi sanzioni penali in senso stretto, ne possiedano il carattere sostanziale in base alla Convenzione Europea dei diritti dell’Uomo, ed in particolare ai cd. criteri Engel elaborati dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo nella sentenza 8 giugno 1976 Engel e altri c. Paesi Bassi. Ciò in ragione del carattere particolarmente invasivo ed afflittivo delle sanzioni, che possono produrre conseguenze patrimoniali significative nonché ledere il credito dei soggetti interessati. Deve inoltre valutarsi la natura delle norme dalla cui violazione può conseguire l’irrogazione della sanzione, posto che esse sono volte ad assicurare la tutela di interessi generali della società normalmente presidiati dal diritto penale, alla luce della rilevanza del mercato assicurativo nel contesto della società odierna.
Sulla base di tale presupposto, il Consiglio di Stato con la sentenza n. 2043 del 28 marzo 2019 ha censurato la legittimità del procedimento amministrativo svolto dall’IVASS per l’applicazione di sanzioni, così come disegnato Regolamento IVASS n. 1/2013, avendo riguardo alla funzione deterrente e repressiva della sanzione da cui può desumersi la natura penale, in senso lato, della stessa. Il succitato procedimento amministrativo non risulta infatti conforme ai principi del contraddittorio e della piena conoscenza degli atti, che, con specifico riferimento ai procedimenti sanzionatori di competenza di IVASS, sono espressamente richiamati dalla legge nazionale che impone all’Istituto di disciplinare il procedimento di applicazione delle sanzioni nel rispetto del principio del contraddittorio (in particolare dall’art. 24 della legge 28 dicembre 2005, n. 262).
Poste tali premesse, è utile scorrere in sintesi le diverse fasi del procedimento disciplinato dal Regolamento IVASS n. 1/2013 per meglio comprendere le motivazioni che hanno condotto l’Istituto ad una revisione dello stesso. Si ritiene opportuno sottolineare che invece il Regolamento IVASS n. 39/2018 risulta essere pienamente conforme al principi indicati dalla giurisprudenza del Consiglio di stato in materia di contraddittorio.
Prodromica al procedimento sanzionatorio è una fase preliminare, nella quale l’IVASS disponendo di poteri di indagine per l’accertamento delle violazioni, raccoglie gli elementi di fatto e le informazioni sulle quali si basa l’eventuale successiva fase istruttoria. All’esito dell’attività, l’ufficio competente avvia il procedimento sanzionatorio vero e proprio, che ha inizio con la formale contestazione per iscritto degli addebiti ai soggetti interessati. Questi hanno 60 giorni di tempo per presentare scritti difensivi ed altri documenti in ordine ai fatti addebitati, nonché richiedere di essere sentiti in audizione dal servizio, ovvero l’organo interno competente dell’Istituto. L’esito dell’istruttoria, comprensivo delle eventuali difese dell’interessato, è poi riportato in una relazione motivata, trasmessa al Servizio Sanzioni, competente a predisporre la proposta motivata di sanzione o di archiviazione, sulla quale decide il Direttorio integrato. Quest’ultimo organo, adotta con ordinanza il provvedimento motivato conclusivo di irrogazione della sanzione o dispone l’archiviazione del procedimento.
C’è da interrogarsi sulle ragioni che hanno condotto il Consiglio di Stato a ritenere che l’iter procedimentale appena illustrato non fosse rispettoso dei principi del contraddittorio e della piena conoscenza degli atti.
Va preliminarmente evidenziato che la legge 28 dicembre 2005, n. 262, nel richiamare il principio del contraddittorio, non ne fornisce direttamente una definizione, pertanto, tale nozione deve essere ricavata in via interpretativa.
Si deve a tal proposito precisare che la nozione di “contraddittorio” può assumere diverse accezioni, in base ai livelli di tutele che si intendono garantire, che possono essere più o meno alti in funzione del tipo di procedimento e degli interessi in gioco. Il più alto livello di contraddittorio è certamente quello di matrice processuale: il contraddittorio orizzontale e paritario (contraddittorio tra due parti in posizioni di parità rispetto ad un decidente terzo e imparziale), con il riconoscimento del diritto, in capo al soggetto interessato, di interloquire in ogni fase del procedimento. Il contraddittorio procedimentale (quello che si svolge nell’ambito dei procedimenti amministrativi) è, invece, normalmente di tipo verticale (contraddittorio tra l’interessato sottoposto e l’Amministrazione titolare del potere e collocata, quindi, su un piano non paritario) ed ha essenzialmente una funzione collaborativa e partecipativa, piuttosto che difensiva. Ha prevalentemente queste caratteristiche e questa funzione (più partecipativa che difensiva) il contraddittorio che trovala sua concreta disciplina nell’ambito della legge 7 agosto 1990, n. 241 (“Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”), che detta una disciplina generale destinata ad applicarsi, salvo discipline speciali, ad ogni procedimento amministrativo.
Il Consiglio di Stato con la sentenza 26 marzo 2015, n. 1596, relativa ad un precedente concernente un’altra Autorità Indipendente, ha dunque dedotto che l’intervento normativo del 2005 non avrebbe alcuna reale utilità se si dovesse concludere nel senso che il legislatore abbia voluto limitarsi, attraverso l’enfatico richiamo ai principi del contraddittorio e della piena conoscenza degli atti, a ribadire obblighi di trasparenza e di partecipazione già da tempo sanciti dalla legge generale sul procedimento amministrativo. Tale indice interpretativo induce quindi a ritenere che lo scopo della disciplina in esame sia proprio quello di imporre per questa particolare tipologia di procedimenti uno standard di contraddittorio più elevato rispetto a quello già assicurato dalla legge generale del procedimento amministrativo: un livello di contraddittorio assimilabile a quello di matrice processuale.
La ricostruzione sopra offerta consente quindi di cogliere appieno le ragioni dell’annullamento, da parte del Consiglio di Stato, dell’art 10 del Regolamento IVASS n. 1/2013 nella parte in cui lo stesso non prevede il c.d. contraddittorio rafforzato, e cioè l’instaurazione del contraddittorio con l’organo che, ricevuta la proposta di sanzione degli uffici competenti, è chiamato ad irrogare la sanzione.
L’IVASS ha quindi adottato il Provvedimento n. 86 del 14 maggio 2019 per colmare il vuoto normativo conseguente all’annullamento del menzionato art. 10, attraverso l’introduzione del contraddittorio rafforzato anche nel Regolamento n. 1/2013 con le medesime modalità introdotte dal Regolamento n. 39/2018 che si applica per le violazioni commesse dal 1 ottobre 2018. Vale la pena di segnalare che il Provvedimento n. 86 modifica l’art 18 del Regolamento estendendo l’obbligo dell’Istituto di notificare la proposta di sanzione anche alle ipotesi di violazioni relative all’obbligo a contrarre e mancato adeguamento alle previsioni in materia di sconti in caso di dotazione di scatola nera, in precedenza esclude dal c.d. contraddittorio rafforzato.
Cosa accade quindi ai procedimenti in corso, relativi a violazioni commesse fino al 30 settembre 2018 e quindi soggetti alla disciplina di cui al Regolamento IVASS n. 1/2013?
L’IVASS ha disposto che:
- per l’ipotesi di contestazioni già notificate, i destinatari delle contestazioni medesime possano di presentare ulteriori controdeduzioni scritte all’organo competente all’adozione della sanzione a condizione che essi abbiano precedentemente svolto difese scritte e/o partecipato all’audizione;
- per i procedimenti ancora da avviare, che nell’atto di contestazione sia data apposita evidenza della possibilità per i destinatari delle contestazioni di inviare al Direttorio integrato, o ai soggetti da questo delegati, ulteriori osservazioni scritte nel termine di 30 giorni dalla ricezione della proposta predisposta a conclusione della fase istruttoria e della decadenza conseguente al mancato esercizio delle prerogative difensive in corso di procedimento;
- per i procedimenti in corso, una specifica disposizione transitoria volta a riaprire i termini a difesa, ove scaduti, al fine di consentire ai destinatari della contestazione di non incorrere in una decadenza che non era a suo tempo prevista. In tal caso, il termine per l’esercizio delle prerogative difensive decorre dal 24.05.2019, quale data di pubblicazione del Provvedimento nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana.
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